موتور اختلاف در صنعت خودرو

 افزایش و تداخل نهاد‌های تنظیم‌گر خودرو، طی یک دهه گذشته به یکی از عوامل اصلی برهم‌خوردن تعادل بازار و تداوم نابسامانی‌ها به‌خصوص در حوزه قیمت تبدیل شده است. به تعبیری تعدد نهاد‌های تنظیم‌گر در بخش خودرو، سال‌هاست به عاملی تبدیل شده که خود، تعادل بازار را به‌کلی بر هم زده است.

طبق برآورد‌ها بالای ۲۰ نهاد مختلف در حوزه خودرو تصمیم‌گیر هستند. نهاد‌هایی که گاهی با هم اختلافات جدی پیدا می‌کنند. یا بار‌ها شاهد این بوده‌ایم که یک نهاد تصمیمی در حوزه خودرو گرفته، اما نهاد دیگری وارد شده و این تصمیم را نقض کرده است. در عمل تصمیم‌گیران و تنظیم‌گران مختلف صنعت و بازار خودرو تعامل چندانی باهم ندارند و به شکل موازی دست به تصمیم‌سازی در این حوزه می‌زنند؛ بنابراین در فضای آشفته سیاستگذاری صنعت خودرو در کشور، شاید هیچ مساله‌ای به اندازه تعدد تصمیم‌گیران و تداخل وظایف میان نهاد‌های مختلف تصمیم‌گیر در حوزه خودرو به فروپاشی انسجام نهادی منجر نشده باشد. در این زمینه گزارش تازه مرکز پژوهش‌های مجلس تحت عنوان «بایسته‌های ایجاد تنظیم‌گر‌های بخشی در ایران» با تمرکز بر رابطه میان شورای رقابت و نهاد‌های تنظیم‌گر بخشی (مانند سازمان ملی استاندارد، سازمان حفاظت محیط‌زیست و…) نشان داده که در صنعت خودرو، ساختار تنظیم‌گری به جای آنکه شفاف، تخصصی و مستقل باشد، به شبکه‌ای درهم‌تنیده از تصمیم‌گیران پراکنده و متعارض تبدیل شده است.

وزارت صمت، شورای رقابت، ستاد تنظیم بازار، سازمان حفاظت از محیط‌زیست، سازمان حمایت، سازمان استاندارد، شورای اقتصاد، بانک مرکزی و ده‌ها نهاد دیگر هر یک بخشی از این پازل را در اختیار دارند. بدین ترتیب آنچه حاصل این تکثر نهادی است، نه تنظیم‌گری بلکه آشفتگی است.

در این میان، شورای رقابت طی یک دهه اخیر به یکی از بازیگران اصلی این صحنه بدل شده است. فعالیت شورای رقابت از سال ۹۱ با تکیه بر انحصاری بودن بازار خودرو آغاز شد، اما در ادامه تعارضات در حوزه خودرو افزایش یافت. یک مثال در باب تعارض تصمیم‌گیری در این بازار، قیمت‌گذاری خودرو‌های وارداتی بود، اردیبهشت ماه امسال شورای رقابت اعلام کرد که بازار خودرو‌های وارداتی دیگر انحصاری نیست و دیگر مشمول دستورالعمل‌های قیمت‌گذاری این شورا نمی‌شود؛ بنابراین تصور بر این بود که نقطه پایانی روی قیمت‌گذاری دستوری خودرو‌های وارداتی گذاشته شده است. اما آنچه در عمل اتفاق افتاد کاملا متفاوت بود. دولت باز هم برای این دست از خودرو‌ها دست به قیمت‌گذاری زد، با این تفاوت که این قیمت‌ها دیگر مصوب شورای رقابت نبودند بلکه با استناد به اختیارات قانونی ستاد تنظیم بازار تصویب شده بودند. تعارض بین نهاد‌های مختلف تصمیم‌گیر به راحتی در این مثال قابل مشاهده است.

با این حال، ریشه این ناهماهنگی صرفا در اختلاف دیدگاه‌ها نیست، بلکه در معماری نهادی تصمیم‌گیری نهفته است. صنعت خودرو در ایران فاقد «تنظیم‌گر بخشی مستقل» است؛ نهادی که در سایر کشور‌ها وظیفه دارد با اتکا به دانش فنی و اقتصادی، چارچوب مقررات را تدوین و از اجرای آن اطمینان حاصل کند. نبود چنین نهادی باعث شده نقش تنظیم‌گری میان نهاد‌های مختلف تقسیم شود و هر یک بر اساس برداشت خود از قانون عمل کند. در این میان، شورای رقابت و وزارت صمت دو نهاد کلیدی‌اند که مرز وظایفشان به‌روشنی تعریف نشده است. یکی مامور حفظ رقابت است و دیگری مامور توسعه صنعت، اما در عمل هر دو در حوزه قیمت‌گذاری و سیاست بازار فعالند.

گزارش تازه مرکز پژوهش‌های مجلس، تلاش کرده تا از منظر نهادی به این مساله بپردازد و نشان دهد چگونه نبود تقسیم کار روشن میان نهاد‌های تنظیم‌گر و نظارتی، زمینه‌ساز تصمیمات متعارض و ناکارآمدی در بازار‌هایی مانند خودرو شده است.

تعارض نهادی در تنظیم بازار خودرو.

اما نگاهی داشته باشیم به جزئیات گزارش بازوی پژوهشی مجلس و راهکار‌هایی که برای حل این تعارضات نهادی پیش رو قرار داده است.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، با بررسی جایگاه شورای رقابت و وزارت صنعت، معدن و تجارت در سیاستگذاری بخش خودرو، به نهاد‌های موازی در تصمیم‌سازی این صنعت پرداخته است. بر اساس این پژوهش، از سال ۱۳۹۱ که شورای رقابت با تشخیص انحصاری بودن بازار خودرو وارد فرآیند قیمت‌گذاری شد، ساختاری شکل گرفت که در آن وظایف سیاستگذاری، تنظیم‌گری و نظارت درهم آمیخت و هیچ نهاد واحدی مسوول نهایی تصمیمات نبود.

این تصمیم در آغاز با هدف افزایش شفافیت و جلوگیری از رفتار‌های ضد رقابتی اتخاذ شد، اما در غیاب سازوکار هماهنگ میان شورا و وزارتخانه، به تداخل در صلاحیت‌ها انجامید.

در آن سال‌ها، وزارت صمت خود را متولی اصلی صنعت خودرو می‌دانست و از طریق سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و ستاد تنظیم بازار، چارچوب قیمت‌گذاری و سیاست‌های عرضه را تنظیم می‌کرد. شورای رقابت، اما با استناد به قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴، بازار خودرو را مصداق انحصار تشخیص داد و برای تعیین قیمت‌ها فرمولی ارائه کرد که مبنای تصمیمات بعدی قرار گرفت. در همین حال، ستاد تنظیم بازار نیز در مقاطع مختلف بنا به تصمیمات دولت وقت، در فرآیند قیمت‌گذاری ورود کرد.

به این ترتیب، سه مرجع هم‌زمان در حال تصمیم‌سازی برای یک بازار واحد بودند، بی‌آنکه میان آنها مرزبندی یا هماهنگی مشخصی وجود داشته باشد. البته شورای رقابت از سال ۹۱ تاکنون دوبار رفت و برگشت داشت که خود نشانگر میزان زیادی از بلاتکلیفی در سیاستگذاری خودرو است.

مرکز پژوهش‌ها در تحلیل خود تاکید می‌کند که تداخل ماموریت‌ها از خلأ ساختاری در نظام تنظیم‌گری ناشی می‌شود و تاکید می‌کند در نظام مطلوب، نهاد تنظیم‌گر بخشی باید به طور مستقل و با پشتوانه قانونی روشن، سیاست‌های مربوط به بازار را طراحی و اجرا کند و نهاد رقابت، صرفا به نظارت بر رفتار‌های ضد رقابتی و انحصاری بپردازد. در ایران، اما وزارت صمت در عمل هم سیاستگذار و هم تنظیم‌گر است و شورای رقابت نیز بخشی از وظایف تنظیم‌گر را برعهده گرفته است. در نتیجه، هم‌پوشانی ماموریت‌ها موجب شده تصمیمات شورا و وزارتخانه گاه در جهت مخالف هم قرار گیرد.

نگارندگان این گزارش اعتقاد دارند که آثار این تعارض در بازار خودرو به شکل‌های مختلف نمایان شده است. از یک‌سو، خودروسازان از ناهماهنگی تصمیمات رنج می‌برند و معتقدند قیمت‌های دستوری امکان پوشش هزینه‌های تولید را نمی‌دهد. از سوی دیگر، مصرف‌کنندگان با شکاف چشم‌گیر میان قیمت کارخانه و بازار آزاد مواجه‌اند و تصمیمات متوالی درباره نحوه قیمت‌گذاری، پیش‌بینی‌پذیری بازار را از بین برده است. نتیجه، بازاری دوگانه است که در آن قیمت رسمی نقشی در شکل‌گیری قیمت واقعی ندارد و سیاستگذار نیز ابزار کافی برای کنترل آن در اختیار ندارد.

مرکز پژوهش‌ها ریشه این وضعیت را در نبود نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل می‌بیند. در حالی‌که در حوزه‌هایی مانند انرژی، ارتباطات یا بورس، به تدریج نهاد‌هایی با ماهیت تنظیم‌گر بخشی شکل گرفته‌اند، در صنعت خودرو چنین نهادی هنوز وجود ندارد. بازوی پژوهشی مجلس اعتقاد دارد که تا زمانی که نهاد تنظیم‌گر بخشی در این حوزه ایجاد نشود، احتمال تکرار تعارض میان وزارت صمت و شورای رقابت باقی خواهد ماند و اصلاحات قیمتی یا سیاستی نیز به ثبات نخواهد رسید.

اما در بخش سیاستی گزارش، دو سناریو برای سامان‌دهی این رابطه ارائه شده است. در سناریوی نخست، اگر نهاد تنظیم‌گر بخشی بالغ، مستقل و دارای اقتدار اجرایی وجود داشته باشد، باید اختیارات تنظیمی به آن نهاد واگذار شود و شورای رقابت صرفا نقش ناظر بر رقابت و رفتار‌های انحصاری را ایفا کند. اما همان‌طور که گزارش مرکز پژوهش‌ها نیز تاکید دارد صنعت خودرو جزو این بخش محسوب نمی‌شود.

اما در سناریوی دوم، در بخش‌هایی مانند صنعت خودرو که هنوز چنین نهادی تاسیس نشده است، بازوی پژوهشی مجلس پیشنهاد می‌کند که خانه ملت از طریق قانون‌گذاری زمینه ایجاد آن را فراهم کند. تا آن زمان، شورا و سایر نهاد‌های موجود باید با تعریف دقیق وظایف و تقسیم کار روشن، از موازی‌کاری و صدور تصمیمات متناقض پرهیز کنند.

گزارش همچنین بر ضرورت بازتعریف رابطه شورای رقابت و دولت تاکید دارد. به باور مرکز پژوهش‌ها، هرچند شورای رقابت نهادی مستقل تلقی می‌شود، اما استقلال واقعی آن زمانی معنا پیدا می‌کند که حدود دخالت دولت در تصمیمات شورا مشخص باشد. از سوی دیگر، وزارت صمت نیز باید از ایفای نقش تنظیم‌گر در بازاری که خود سیاستگذار و مالک بخشی از بنگاه‌های فعال در آن است، فاصله بگیرد تا تضاد منافع کاهش یابد. مرکز پژوهش‌ها این نکته را یادآور می‌شود که استقلال به معنای قطع ارتباط نیست؛ بلکه به معنای شفاف بودن حدود وظایف و پاسخ‌گویی در برابر نهاد‌های نظارتی است.

در جمع‌بندی، پژوهش یادشده تاکید می‌کند که صنعت خودرو نمونه‌ای گویا از وضعیت کلی تنظیم‌گری در ایران است؛ جایی که به‌جای وجود نهاد‌های مستقل با ماموریت روشن، وظایف تنظیم‌گری میان دستگاه‌های مختلف تقسیم شده و در غیاب هماهنگی، سیاست‌ها هم‌زمان در چند مسیر حرکت می‌کنند. تداوم این وضعیت، هرگونه تلاش برای اصلاح ساختاری صنعت خودرو را با مانع مواجه می‌کند.

مرکز پژوهش‌ها نتیجه می‌گیرد که راه برون‌رفت از این چرخه، ایجاد نهاد تنظیم‌گر بخشی مستقل، برخوردار از اقتدار اجرایی، شفافیت، پاسخ‌گویی و تخصص است؛ نهادی که بتواند هم منافع عمومی را حفظ کند و هم ثبات تصمیم‌گیری را به بازار بازگرداند. به طور کلی می‌توان گفت که پیشنهاد این مرکز، نه حذف نهاد‌ها بلکه بازتعریف رابطه میان آنهاست؛ رابطه‌ای که اگر بر مبنای استقلال نهادی، شفافیت و تقسیم کار روشن بازسازی شود، می‌تواند زمینه‌ساز اصلاح پایدار در یکی از حساس‌ترین بازار‌های کشور باشد.