معمای گشایش و توقف واردات خودرو

 سیاستگذاری واردات خودرو از یک سال گذشته تاکنون بیش از آنکه از یک برنامه مشخص و بلندمدت برای تنظیم بازار پیروی کند، تنها به مجموعه‌ای از تصمیم‌های مقطعی و بعضا متضاد تبدیل شده است. آنچه مشخص است در بیش از یک سال گذشته در شرایطی که کشور با محدودیت‌های ارزی، تنش‌های سیاسی و نظامی و چشم‌انداز نامشخص اقتصادی مواجه بود، مسیر‌های تازه‌ای برای واردات خودرو گشوده شد؛ از صدور مجوز برای صد‌ها شرکت واردکننده و آزادسازی واردات خودرو‌های دست‌دوم گرفته تا ورود خودرو توسط ایرانیان خارج از کشور و فراهم شدن امکان واردات محصولات لوکس. حتی تعداد ثبت‌سفارش‌ها نیز از مرز ۲۰۰ هزار دستگاه عبور کرد. با این حال، اکنون بخش عمده این مسیر‌ها یا متوقف شده‌اند یا در عمل با محدودیت‌های جدی مواجه هستند. این رفت‌وبرگشت سیاستی حالا این پرسش را مطرح می‌کند که اساسا تصمیم‌های وارداتی با چه منطق و بر مبنای کدام اولویت‌های اقتصادی تدوین می‌شوند و چرا امتیاز‌هایی که در مقطعی برای گروه‌هایی خاص ایجاد می‌شوند، پس از مدتی جای خود را به توقف و محدودیت می‌دهند؟

مروری بر تحولات واردات خودرو از سال گذشته تاکنون نشان می‌دهد که سیاستگذار در فاصله‌ای نه‌چندان طولانی، چندین مسیر متفاوت را برای ورود خودرو تعریف کرده است. این در حالی است که محدودیت منابع ارزی، یکی از مهم‌ترین متغیر‌های اثرگذار بر اقتصاد کشور بوده و با توجه به شرایط سیاسی و احتمال تداوم درگیری‌های نظامی، ضرورت مدیریت منابع ارزی بیش از گذشته اهمیت داشته است. با وجود این، در همین دوره، مجوز‌های متعددی برای فعالیت شرکت‌های واردکننده صادر شد و حدود ۳۱۰شرکت امکان ورود به این حوزه را پیدا کردند. همزمان، واردات خودرو‌های کارکرده نیز در دستور کار قرار گرفت و مسیر‌های تازه‌ای برای واردات توسط ایرانیان مقیم خارج از کشور و ورود خودرو‌های لوکس تعریف شد. به این ترتیب، سیاستگذار در شرایطی که از یک طرف بر ضرورت مدیریت مصارف ارزی و اولویت‌بندی تخصیص منابع تاکید داشت، از طرف دیگر دامنه مجوز‌های وارداتی را گسترش می‌داد. البته بخشی از این سیاست‌ها با هدف افزایش عرضه خودرو و شکستن انحصار بازار دنبال می‌شد، اما پرسش اصلی این است که آیا پیش از گشودن این مسیر‌ها ظرفیت ارزی، امکان انتقال پول، زیرساخت‌های اجرایی و استمرار سیاست‌ها مورد ارزیابی قرار گرفته بود؟

آمار‌های واردات نیز تا حدودی فاصله میان اهداف اعلام‌شده و عملکرد واقعی را نشان می‌دهد. برای سال ۱۴۰۴ واردات حدود ۹۸هزار دستگاه خودرو با ارزشی نزدیک به دو‌میلیارد دلار هدف‌گذاری شده بود، اما واردات محقق‌شده به حدود ۶۲هزار دستگاه رسید. برای سال ۱۴۰۵ نیز در حالی منابع و اهداف جدیدی برای واردات در نظر گرفته شد که تحقق برنامه‌های سال قبل با فاصله قابل‌توجهی از هدف‌گذاری اولیه همراه بود. در واقع، سیاستگذار بخش خودرو در شرایطی بر افزایش ظرفیت واردات تاکید دارد که هنوز مشکلات مربوط به تامین ارز، نقل‌وانتقال پول و ترخیص خودرو‌های واردشده برطرف نشده است. از سوی دیگر، افزایش تعداد ثبت‌سفارش‌ها در سال گذشته با رقم بی‌سابقه ۲۰۰ هزار دستگاه نیز لزوما به معنای افزایش متناسب عرضه خودرو در بازار نبود. ثبت‌سفارش، در واقع مجوزی برای آغاز فرآیند واردات است و میان آن تا تامین ارز، خرید خودرو، حمل، ترخیص و عرضه به مصرف‌کننده فاصله قابل‌توجهی وجود دارد. بنابراین، بزرگ شدن عدد ثبت‌سفارش‌ها بدون فراهم بودن الزامات اجرایی بیش از آنکه تضمین‌کننده افزایش عرضه باشد، می‌تواند به ایجاد انتظاراتی منجر شود که امکان تحقق آنها وجود ندارد.

در چنین شرایطی، اکنون بخش مهمی از مسیر‌هایی که در ماه‌های گذشته برای واردات خودرو ایجاد شده بود، با توقف یا محدودیت روبه‌رو شده است. ثبت‌سفارش‌های جدید و امکان ویرایش برخی پرونده‌ها محدود شده، مسیر واردات خودرو توسط ایرانیان خارج از کشور با ابهام مواجه است و واردات خودرو‌های دست‌دوم و لوکس نیز نتوانسته‌اند به جریان باثباتی از عرضه تبدیل شوند. حتی شرکت‌هایی که در دوره قبل مجوز واردات دریافت کرده بودند، برای ادامه فعالیت با همان مساله قدیمی، یعنی تامین ارز و امکان انجام تعهدات وارداتی، مواجه هستند. این وضعیت در نهایت تصویری متناقض از سیاستگذاری واردات خودرو ارائه می‌دهد؛ در یک مقطع، مجوز‌های متعدد صادر می‌شود و مسیر‌های تازه‌ای برای ورود خودرو شکل می‌گیرد، اما در مقطع بعد، محدودیت‌های ارزی و اجرایی به عاملی برای متوقف ماندن همان مسیر‌ها تبدیل می‌شوند.

امتیاز‌های کوتاه‌مدت و ذی‌نفعان واردات

یکی از مهم‌ترین پیامد‌های چنین سیاستی، ایجاد امتیاز‌های اقتصادی در مقاطع کوتاه‌مدت است. هر زمان که دولت مسیر جدیدی برای واردات خودرو تعریف می‌کند، دسترسی به آن مسیر برای همه فعالان اقتصادی به یک اندازه فراهم نیست. برخی شرکت‌ها زودتر از دیگران مجوز دریافت می‌کنند، گروهی امکان استفاده از مقررات خاص را پیدا می‌کنند و برخی نیز به واسطه برخورداری از شرایط ویژه می‌توانند وارد بازاری شوند که ورود به آن برای سایر متقاضیان دشوار است. نمونه قابل‌توجه این موضوع را می‌توان در واردات خودرو توسط ایرانیان خارج از کشور مشاهده کرد. با ایجاد این امکان، امتیاز واردات خودرو به یکی از موضوعات مورد توجه در بازار غیررسمی تبدیل شد؛ به‌طوری‌که در مقاطعی، حق امتیاز استفاده از این مسیر در آگهی‌های بازار با ارقامی در حدود ۲ تا ۲.۵‌میلیارد تومان معامله می‌شد. به این ترتیب، پیش از آنکه خودرو وارد کشور شود، خود امکان استفاده از یک مجوز قانونی به دارایی قابل‌معامله تبدیل شد. این اتفاق نشان می‌دهد که طراحی مقررات وارداتی، در صورت محدود بودن دسترسی و پیچیدگی شرایط می‌تواند بازاری برای خریدوفروش امتیاز ایجاد کند؛ بازاری که لزوما با هدف اولیه سیاستگذار، یعنی افزایش عرضه خودرو، همخوانی ندارد.

در مورد صدور مجوز برای ۳۱۰ شرکت واردکننده نیز همین پرسش مطرح است. صدور مجوز به‌خودی‌خود نمی‌تواند نشانه رانت یا تخلف باشد و افزایش تعداد واردکنندگان حتی می‌تواند به کاهش تمرکز بازار کمک کند، اما زمانی که مجوز‌ها بدون تضمین استمرار سیاست و فراهم بودن منابع لازم صادر می‌شوند، باید درباره آثار اقتصادی این تصمیم‌ها پرسید. شرکت‌هایی که در ابتدای مسیر امکان دریافت مجوز و ورود به بازار را پیدا کرده‌اند، ممکن است از فرصت‌های کوتاه‌مدت ناشی از محدود بودن عرضه و تقاضای انباشته بهره‌مند شوند؛ درحالی‌که شرکت‌هایی که دیرتر وارد این فرآیند می‌شوند یا امکان تامین منابع ندارند، عملا از فرصت ایجادشده محروم می‌مانند. البته باید میان برخورداری از یک امتیاز قانونی و اثبات رانت یا تخلف تفاوت قائل شد. مساله اصلی این است که چرا مقررات به شکلی تدوین می‌شوند که دسترسی به فرصت اقتصادی، بیش از آنکه تابع رقابت و توانایی بنگاه‌ها باشد، به زمان ورود، نوع مجوز و برخورداری از شرایط خاص وابسته شود. در چنین فضایی، حتی اگر هیچ تخلفی نیز رخ ندهد، امکان شکل‌گیری رانت ناشی از مقررات وجود دارد.

از سوی دیگر، توقف ناگهانی مسیر‌های وارداتی، خود می‌تواند به نفع گروه‌هایی تمام شود که پیش از توقف، خودرو وارد کرده‌اند یا توانسته‌اند پرونده‌های خود را به مراحل پایانی برسانند. وقتی ورود خودرو برای مدتی متوقف می‌شود، عرضه جدید کاهش می‌یابد و خودرو‌هایی که پیش‌تر وارد شده‌اند، در بازاری با رقابت محدودتر عرضه می‌شوند. بنابراین، سیاستی که در زمان اجرا قرار بود به افزایش رقابت و عرضه کمک کند، ممکن است پس از توقف، شرایط متفاوتی برای دارندگان خودرو‌های وارداتی ایجاد کند. اما بخش دیگری از بی‌ثباتی واردات خودرو را باید در ناهماهنگی میان سیاست تجاری و سیاست ارزی جست‌و‌جو کرد. وزارت صمت به‌عنوان متولی سیاست تجاری، از یک طرف به دنبال افزایش عرضه و تنوع‌بخشی به بازار خودرو است و از طرف دیگر، بانک مرکزی مسوولیت مدیریت منابع ارزی و کنترل مصارف را بر عهده دارد.

این موضوع به‌ویژه درباره واردات خودرو‌های لوکس و واردات از محل ارز اشخاص اهمیت بیشتری دارد. حتی اگر برای واردات خودرو از منابع ارزی خارج از کشور یا منابع شخصی محدودیتی در تامین ارز اولیه وجود نداشته باشد، نمی‌توان آثار ارزی نهایی این فرآیند را نادیده گرفت. واردکننده پس از فروش خودرو در داخل، در نهایت باید امکان بازگشت اصل سرمایه و سود خود به ارز را داشته باشد؛ بنابراین وارداتی که در ظاهر از محل منابع غیردولتی انجام می‌شود نیز می‌تواند در نهایت با تقاضای ارزی و فشار بر بازار ارز ارتباط پیدا کند. با این حال، پرسش مهم این است که چرا چنین ملاحظاتی پیش از صدور مجوز‌ها و گشودن مسیر‌های جدید مورد توجه قرار نمی‌گیرد؟ اگر سیاستگذار بخش صنعت از ابتدا می‌دانسته که منابع ارزی کشور با محدودیت مواجه است، بر چه مبنایی دامنه واردات را گسترش داده و امکان ورود خودرو‌های متنوع، از محصولات کارکرده تا خودرو‌های لوکس، را فراهم کرده است؟ و اگر شرایط اقتصادی و ارزی تغییر کرده، چرا سازوکار مشخصی برای تعدیل تدریجی مقررات و تعیین تکلیف پرونده‌های موجود وجود ندارد؟