بن‌بست مالی دولت احمدی نژاد قبل از‌ تحریم‌ها

به گزارش تعادل ، باوجود تفاوت‌های ساختاری، اما نباید از تکرار روندها در طول این 50سال غافل شد. به‌عنوان نمونه در سال57 بدهی دولت به بانک مرکزی، رشدی معادل 91درصد داشت که نشأت گرفته از سیاست‌های نابخردانه رژیم گذشته در افزایش یک‌باره حقوق و دستمزد برای جلوگیری از تشدید بحران‌های سیاسی بود که مفید واقع نشد. همین روند افزایش شدید را می‌توان در سال‌های89 و 90 هم دید. براساس آمارهای بانک مرکزی، بدهی دولت در سال89 به میزان 88درصد افزایش یافته و در سال90 این اتفاق برای شرکت‌های دولتی با رشدی معادل 152درصد تکرار شده است. نکته جالب توجه اینجاست که این فشار به سیستم مالی دولت دهم، قبل از به اوج رسیدن تحریم‌های سخت‌گیرانه در سال 91، وارد آمده است.

سید مهرزاد میربهاری در مطالعه‌یی با عنوان «شناسایی ساختار بدهی دولت به بانک مرکزی در ایران و مقایسه آن با استانداردهای بین‌المللی» که در شماره تابستان94 مجله روند بانک مرکزی منتشر شده به بررسی موضوع بدهی دولت به بانک مرکزی پرداخته است. در این مقاله، چارچوب قانونی رابطه بخش دولتی با بانک مرکزی که به صورت تاریخی از بانک شاهنشاهی شروع و به بانک ملی و مرکزی ختم می‌شود، بررسی شده و سپس، ساختار بدهی دولت و شرکت‌ها و موسسات دولتی به بانک مرکزی و تمام اجزای آن مورد تحلیل قرار گرفته و ارقام مربوط به پایه پولی و بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی و قوانین مربوط به کنترل و کاهش بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی بررسی شده است. در این تحقیق به عوامل رشد بدهی دولت به بانک مرکزی شامل سفته‌های پشتوانه طلا، ارز و اسناد و اوراق بهادار، اوراق بهادار و اسناد خزانه، کسری حساب ذخیره تعهدات ارزی، اعتبارات ماده 62 قانون محاسبات عمومی، بدهی دولت بابت یکسان‌سازی نرخ ارز در سال1381، تنخواه‌گردان خزانه، بدهی شرکت‌های دولتی، بدهی شرکت‌ها بابت مابه‌التفاوت نرخ ارز، تسهیلات بانک‌ها به بخشی دولتی، مطالبات بانک مرکزی از بخش دولتی، مطالبات بانک مرکزی از بانک‌ها، خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی، اعتبارات مسکن مهر و... پرداخته و اثر هریک از این عوامل در دوره‌های مختلف را بررسی کرده است.

این تحقیق نتیجه گرفته که دولت‌ها در جوامع دموکراتیک برای انتخاب مجدد سعی می‌کنند از طریق افزایش موقت تولید محبوبیت به دست آورند؛ حتی اگر این افزایش از طریق رشد قیمت‌ها به دست آید. در نتیجه، استقلال بانک مرکزی می‌تواند این گرایش دولت را خنثی کند. محدودیت اعتباری که دولت می‌تواند از بانک مرکزی دریافت کند، عنصر اصلی استقلال بانک مرکزی است. محدودیت اعطای اعتبار به بانک مرکزی دارای اهمیت اساسی در رابطه با مجموعه عناصری است که استقلال بانک مرکزی را تضمین می‌کند، زیرا در شرایط عادی، دریافت اعتبار توسط دولت از بانک مرکزی نسبت به راه‌های دیگر تامین مالی برای دولت مزیت دارد، زیرا تسهیلات بانک مرکزی با نرخ سود کمتری از نرخ بازار در اختیار دولت قرار می‌گیرد. محدود کردن بدهی دولت به بانک مرکزی به عنوان یکی از مولفه‌های اصلی استقلال بانک مرکزی از دولت نقش بسیار مهمی در زمینه نایل شدن بانک مرکزی به هدف اصلی خود (ثبات قیمت‌ها) دارد. با توجه به تجربیات جهانی و الگوی کشورهای پیشرفته، اگر خواهان دستیابی به هدف ثبات قیمت‌ها هستیم، لازم است دولت مکلف شود در یک دوره زمانی مشخص، تامین مالی از بانک مرکزی را کاهش داده و به صفر برساند و برای مدیریت کسری بودجه خود و تامین مالی آن با استفاده از ابزارهای مالی، بخش سازمان خاصی را در داخل وزارت امور اقتصادی و دارایی به وجود آورد. وظیفه این سازمان تامین مالی کسری بودجه دولت از طریق ابزارهای مالی (مانند اوراق مشارکت) است.

  مدیریت بدهی دولت در فرانسه
به عنوان مثال در این رابطه می‌توان به مدیریت بدهی دولت در فرانسه که از یک الگوی مدرن پیروی می‌کند، اشاره نمود. بر اساس این الگو، هزینه تامین مالی بدهی دولت کنترل می‌شود، بازار بدهی دولت برای سرمایه‌گذاران توسعه می‌یابد، اوراق بهادار با سررسیدهای مختلف ارائه می‌شود، از نقدینگی اوراق قرضه منتشر شده اطمینان حاصل می‌شود و شفافیت کامل برای این بازار ارائه می‌شود. بانک مرکزی فرانسه با استفاده از خدمات موسسه خزانه‌داری فرانسه، سعی کرده است تامین مالی کسری بودجه دولت را به بهترین وجه انجام دهد. نکته جالب توجه در این رابطه آن است که با وجود کسری بودجه دولت و بدهی انباشته دولت، بانک مرکزی فرانسه به هیچ‌وجه اجازه اضافه برداشت به دولت نداده است. نکته مهمی که در عملکرد موسسه خزانه‌داری فرانسه وجود دارد، آن است که این موسسه با کارایی بالا، تمام درآمد و مخارج روزانه دولت را به نحوی پیش‌بینی می‌نماید که ضمن تامین کسری بودجه احتمالی دولت در هر مقطع زمانی، در پایان هر روز مانده مثبتی در حساب‌های خود نزد بانک مرکزی فرانسه حفظ می‌نماید.

  بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی قبل از انقلاب
بدهی دولت به بانک مرکزی در پیش از انقلاب از سال1346 شروع به رشد نمود و در سال‌های پیش از پیروزی انقلاب اسلامی، این رشد تشدید یافت و در سال1357 به 91درصد رسید. دلایل این رشد در سال‌های پیش از انقلاب اسلامی عمدتا ناشی از سوءمدیریت دستگاه‌های پولی بوده است. پس از پیروزی انقلاب اسلامی و با شروع جنگ تحمیلی، دولت برای تامین کسری بودجه از منبع پولی کردن آن استفاده می‌کند. از سال1365 تا 1368 به دلیل کاهش قیمت نفت، کسر بودجه دولت و در نتیجه بدهی دولت به بانک مرکزی افزایش می‌یابد. از سال1372 با بازپرداخت بدهی‌های خارجی، بدهی‌های دولت به‌شدت رو به افزایش می‌گذارد. در سال1382 پس از سیاست تک‌نرخی کردن، بدهی‌های دولت با رشد 3درصدی همراه است؛ اما از سال1383 به بعد رشد بدهی دولت روند نزولی می‌گیرد. در سال1385 بدهی دولت بار دیگر روند صعودی به خود می‌گیرد. مطابق نتیجه به دست آمده، اگر چه قرار بود از طریق اجرای برنامه‌های تعدیل از سال1368 کسر بودجه دولت کاهش یابد، ولی این امر رخ نداد و این نشانه‌یی از عدم موفقیت برنامه‌های تعدیل اقتصادی در ایران است.

  نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص
نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی همواره در دوره1383-1350 در حال رشد بوده است، به‌طوری‌که حداقل این نسبت در سال‌1350 برابر 13/0درصد ‌و حداکثر در سال‌1383 برابر 3/59درصد بوده و نشان‌دهنده رشد فزاینده این نسبت است.

در سال‌های1365، 1367، 1370، 1372، 1374 و 1377 افزایش تامین کسری بودجه توسط بانک مرکزی به ترتیب 9/155، 3/64، 2/171، 1/1715، 37/53 و 75/47درصد‌ نسبت به سال‌پیشین خود افزایش داشته که در نتیجه آن حجم نقدینگی نیز به ترتیب 1/19، 8/23، 6/24، 2/34، 5/37 و 1/27درصد‌ افزایش نشان می‌دهد. با افزایش نقدینگی، تورم نیز افزایش نشان می‌دهد که تاییدکننده این مطلب است که تامین کسری بودجه دولت توسط بانک مرکزی، موجب افزایش تورم می‌شود. در پیش از انقلاب، خالص مطالبات بانک مرکزی از بخش دولتی سهم چندانی در رشد پایه پولی نداشته است و خالص دارایی‌های خارجی مهم‌ترین عامل بوده است. در واقع، با افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی که به سبب سرازیر شدن ارزهای حاصل از فروش نفت به کشور بوده است، از سهم خالص بدهی‌های بخش دولتی به بانک مرکزی در پایه پولی کاسته شده است. در سال‌1356 دولت با اقدام به افزایش حقوق و دستمزد کارمندان خود سعی کرد تا به وسیله انگیزه‌های مادی از بحران‌های موجود در کشور بکاهد که این امر به افزایش خالص بدهی‌های بخش دولتی به بانک مرکزی منجر شد. مهم‌ترین عوامل رشد خالص بدهی‌های بخش دولتی به بانک مرکزی در سال‌های پس از انقلاب عبارتند از:

- ملی کردن بسیاری از صنایع خصوصی،

- اعلام غیرقانونی بودن وام‌گیری از خارج در قانون اساسی،

- شروع جنگ تحمیلی و ظهور آثار آن،

- اعمال تحریم اقتصادی علیه کشور.


  یکسان‌سازی نرخ ارز در سال‌1381
پس از یکسان‌سازی نرخ ارز در سال‌1381، مانده حساب «حق‌الامتیاز خرید ارز» (حدود 48هزار میلیارد ریال) پس از تعدیل بابت درآمد ناشی از تجدید ارزیابی ترازنامه بانک مرکزی در رابطه با یکسان‌سازی نرخ ارز در سال‌1381 (حدود 36هزار میلیارد ریال) که صرف کاهش بدهی دولت بابت حساب «حق‌الامتیاز خرید ارز» شد، به عنوان یک قلم بدهی با عنوان بدهی دولت بابت یکسان‌سازی نرخ ارز در سال‌1381 به میزان 8/12181 میلیارد ریال در ترازنامه بانک مرکزی ثبت شد.

  اثر تسهیلات به بخش دولتی بر رشد نقدینگی
با توجه به رشد پایه پولی، نقدینگی و تورم در سال‌های پیشین، این نکته مشخص می‌شود که تورم که در سال‌های 1388 و 1389 در سطوح پایینی قرار داشت با رشد پایه پولی و در نتیجه نقدینگی، با افزایش مواجه شده و در سال‌1392 به بالاترین سطح یعنی 7/34درصد رسیده است.

بررسی سهم عوامل بر رشد پایه پولی نیز مشخص می‌کند که سهم خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی در رشد پایه پولی با افزایش مواجه شده و از 9/33 واحد درصد ‌در سال‌1387 به 2/93 واحد درصد ‌در سال‌1392 رسیده، سپس، کاهش یافته و به 9/7- واحددرصد ‌در سال‌1393 رسیده است. سهم خالص مطالبات بانک مرکزی از بخش دولتی در رشد پایه پولی نیز از 8/17- واحد درصد ‌به 6/15 واحد درصد‌ در سال‌1391 افزایش یافته، سپس، با کاهش مواجه شده و به 5/0- واحد درصد‌ در سال‌1393 رسیده است. بررسی مانده بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی نیز نشان‌دهنده آن است که رشد آن با افزایش مواجه شده و از 1/1- در سال‌1387 به 6/43درصد در سال‌1391 رسیده، سپس، به 3/11درصد ‌رسیده است. در این میان، رشد بدهی شرکت‌ها و موسسات دولتی به بانک مرکزی در سال‌1390 به رکورد 0/152درصد ‌رسیده، به‌طوری‌که مانده بدهی شرکت‌ها و موسسات دولتی از مانده بدهی دولت فراتر رفته است. نکته بسیار مهمی که باید به آن توجه کرد، آن است که به علت رشد سپرده‌های بخش دولتی نزد بانک مرکزی، سهم خالص بدهی بخش دولتی از رشد پایه پولی منفی است، ولی در صورت برداشت بخش دولتی از سپرده‌های خود نزد بانک مرکزی، سهم خالص بدهی بخش دولتی از رشد پایه پولی به‌شدت افزایش یافته و پایه پولی با رشد شدیدی روبرو خواهد شد، به بیان دیگر، پتانسیل رشد پایه پولی در اثر رشدی که در بدهی بخش دولتی رخ داده است، وجود دارد.

  تنخواه گردان خزانه
دولت بر اساس بودجه‌های مصوب سالانه متکفل مخارج جاری و سرمایه‌گذاری است و تامین مالی این مخارج نیز باید از طریق درآمدهای دولت صورت گیرد. از آنجا که ممکن است در برخی از مواقع درآمدهای ماهانه دولت تکافوی مخارج دولت را در آن ماه ننماید، مجلس شورای اسلامی هر ساله به دولت مجوز می‌دهد تا سقف خاصی از حساب خود نزد بانک مرکزی اضافه برداشت نماید، ولی به هر صورت در پایان سال‌مانده این حساب باید صفر باشد. در واقع، دولت باید در پایان سال‌بدهی از این بابت به بانک مرکزی ایجاد نکند.

نکته مهم در این رابطه آن است که در طول سال، بانک مرکزی از این طریق به دولت تسهیلات کوتاه‌مدت اعطا می‌نماید و اگرچه در پایان سال‌مانده این تسهیلات صفر است، ولی در عمل در بقیه ماه‌های سال‌منابع بانک مرکزی تا سقف‌های یادشده، می‌تواند به این تسهیلات اختصاص یابد. گفتنی است براساس ماده1 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، از سال‌1381، میزان تنخواه‌گردان خزانه حداکثر تا سه‌درصد‌(3%) بودجه عمومی دولت تعیین شده است.